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关于构建群体性社会纠纷治理机制的一点思考
2015-05-18 23:02:32 来源: 作者:张燕 郭小明 陈良谷 【 】 浏览:1442次 评论:0
  近年来,随着房地产市场的飞速发展,与之相关的合同纠纷及其引发的群体性社会矛盾也不断涌现,对社会和谐稳定造成了不利影响。以商品房预售合同纠纷为例,2010年—2015年(截至4月30日)5年多时间里,成都市Q区人民法院共受理此类案件893件,且案件数呈逐年成倍增长的趋势。如该院2010年受理商品房预售合同纠纷案数仅为6件,而2015年前4个月就已达320件,是2010年全年受理数的53.3倍。5年间,该区因商品房预售合同纠纷导致多起业主群体性上访、闹访事件,在当地造成了较大社会负面影响。
一、商品房预售合同纠纷的特点
案件数量激增,一方面表明公民法律意识的提升,越来越多地人开始运用法律武器维护自身合法权益,社会的法治水平在不断提升;另一方面,更凸显了社会矛盾的复杂性、严峻性,商品房预售合同纠纷不仅仅是简单的合同纠纷,它还成为影响社会和谐稳定甚至政府公信力的不利因子。综观这567起商品房预售合同纠纷案,有以下特点:
(一)案件争议的标的额较大。由于商品房自身的特殊性,决定了其价值巨大。住房作为个人和家庭的基本生活资料,在人们的生产和生活中具有基础意义,很多人购买一套商品房甚至是用尽了一生的积蓄。发生商品房预售合同纠纷,对个人和家庭来说,都有着重大影响。
(二)开发商违约失信现象严重。统计区间内的893起案件,仅有41件为开发商诉业主请求支付合同价款,其余852件均为业主起诉开发商,占比达95.41%。主要体现为开发商逾期交房、逾期办理产权证书、工程质量不合格、夸大甚至虚假宣传等,业主在诉至法院之前一般都经过了与开发商的多次沟通协商,而开发商或置之不理,或承诺后未兑现,导致矛盾升级。
(三)隐性案件较多,矛盾具有潜伏性。由于商品房预售合同一般均为格式合同,开发商违约侵害的是全体业主的合法权益。而一个小区少则几十上百户、多则几百甚至上千户业主,现实中这些业主一般很少同时到法院起诉,通常是个别或者一部分业主先行起诉,其余业主或观望或选择与开发商私了。法院受理一部分案件后,后续可能会有更多同类案件,潜伏着更大矛盾。
(四)涉及面广、关系复杂,社会影响大。房地产开发是一项庞大而系统的工程,不仅涉及业主和开发商之间的买卖合同关系,政府职能部门与开发商间的行政管理与被管理的关系,还有开发商与银行、业主与银行间的借贷关系,开发商与承包人、承包人与材料供应商以及承包人与分包人等的合同关系,承包人、分包人与农民工的劳务合同关系等,形成了一个错综复杂的锁链关系,甚至可能“牵一发而动全身”,无论从矛盾解决层面还是社会稳定层面,都具有很大的难度。
(五)容易引发负面舆情和信访事件。通常情况下,业主不会一开始就诉诸法律,在和开发商自行协商未果的情况下,一般都会向房管、住建、规划、国土、信访等相关职能部门反映。在按常规程序无法解决问题后,业主往往会采取在网络发帖抗议甚至拉横幅、围堵街道、政府办公大楼等过激行为,引发负面(网络)舆情,造成不良的社会影响。
二、该类纠纷引发群体性社会矛盾的原因分析
通过对具体案例的分析,笔者认为,商品房预售合同纠纷引发群体性社会矛盾主要基于以下原因:
一是房地产市场波动的影响。房地产市场的发展遵循市场经济的基本规律,社会供求关系及国家政策等必然造成房地产价格波动。近年来,房地产市场供大于求的现象较为普遍,在市场不景气的情况下,容易致使开发商资金链断裂。在不能维持公司正常运作甚至负债严重的情况下,很多开发商选择了“跑路”或者消极躲避,从而导致业主权益受到侵害,诱发矛盾。
二是开发商履约过程中存在不规范甚至违法行为。由于资金、利益等原因,开发商或建设方在商品房建设过程中存在不实宣传、偷工减料、不按规定或合同约定开发设计的现象,违反了合同约定。个人或家庭相对于开发商来说,处于弱势地位,在协商交涉未果的情况下,他们必然会寻求其他救济途径。
三是个人购房缺乏风险意识。受社会环境等的影响,加上房产在个人和家庭生活中的重要地位,人们在购房时普遍考虑的是该房产的升值空间,有时甚至是凭一时冲动跟风,自己对市场缺乏理性认识,对因市场原因引起的贬值、降价等情况很少作出心理预期,缺乏风险意识和损失承担能力。一旦遇到价格下跌,原来购买的房屋价格缩水严重,很多人往往无法承担这部分损失,便以开发商违约为由坚持要求解除合同。这种情况下,可能导致矛盾升级。
四是政府政策与行政行为的影响。住房是关系民生的大事,具有一定的政策性。即便基于民法、合同法及房地产法等相关法律法规,也不能完全解决商品房预售合同纠纷,政府的政策调整及行政行为在某种程度上也是引起该类矛盾的因素之一。我国《房地产管理法》第24条规定:“房地产开发必须严格执行城市规划,按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则,实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。”政府作出政策调整或改变具体行政行为时,如果未对相关情况进行解释说明和妥善处置,势必对与原先政策规划相关的房地产开发建设造成重大影响,从而引发社会矛盾,甚至对政府公信力产生不利影响。
在上述情况下,诉讼救济陷入两难境地,“治标不治本”。人民法院审判案件应“以事实为依据,以法律为准绳”,但“就案办案”并不符合依法治国的要求,在依法办案的同时,需要努力做到政治效果、法律效果和社会效果的统一。很多商品房预售合同纠纷是因开发商丢下残局“跑路”所致,而开发商往往注册“空壳”公司进行房地产项目的运作,即便法院依法判决业主胜诉,甚至对开发商进行破产清算,最终仍然无法弥补业主的损失,不能从根本上化解矛盾。这部分业主会将矛头指向政府,势必引发新的矛盾,成为群体性社会纠纷治理的重要内容。
三、构建法治、和谐、诚信的纠纷治理机制
党的十八届四中全会指出,要推进法治社会建设,健全依法维权和化解纠纷机制。在商品房预售合同纠纷不断引发群体性矛盾、影响社会稳定和经济平稳发展的背景下,笔者认为,应从如下几个方面努力,构建法治、和谐、诚信的纠纷治理机制。
第一,进一步完善房地产领域法制建设。尽管近年来我国相继出台了一系列规范房地产市场的法律法规,但商品房预售合同纠纷仍然有增无减,相关法律、政策不完善,客观上增加了矛盾化解的难度。如开发商注册“空壳公司”进行单个房地产项目开发,现有商品房预售制度、政策以及公司法等对此缺乏严格管控,给一些不法开发商留下了“钻空子”的机会,使他们得以“空手套白狼”搞开发谋利、遇矛盾难以解决时轻易地“金蝉脱壳”。再如日渐突出的开发商利用商品房“架空层”进行二次开发谋利、侵害业主权利的现象,我国房地产管理相关法律法规、物权法、国家政策等对此缺乏明确具体的监管。这些矛盾日渐突出,涉及面广,需要进一步完善立法,出台规范商品房预售(销售)的专门法律法规,规范商品房预售制度,根据市场发展制定相应的行政法规、司法解释等,降低纠纷的发生几率,并使此类纠纷的化解步入法治轨道。
第二,推进法治政府建设,提升政府公信力。国家政策的宏观调控在房地产业的发展中发挥着重要作用。地方政府在城市规划和建设中应科学、合理地适用房地产政策,将群众利益放在第一位,不搞政绩工程,不劳民伤财;依法全面履行政府职能,各相关职能部门在社会矛盾化解中应负起责任、勇于担当,科学决策,依法行政,不“走过场”、不“踢皮球”,努力建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,不断提升公信力。
第三,增强社会法治观念和风险意识,推动社会诚信建设。十八届四中全会指出,必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。为此,政府应带头依法行政,并深入开展法治宣传教育,有针对性地开展房地产法律法规、合同法等的普法教育活动,提升开发商、业主和广大老百姓的法治意识和风险意识,使他们在合同关系中自我约束、诚信履约。建立商品房开发建设诚信记录机制,使相关企业的诚信记录均可以公开查询,并配套相关的惩防机制,用制度规范和倒逼开发商诚信经营。建立完善社会矛盾信息反馈和预警机制、群众利益诉求表达机制和协商沟通机制,充分发挥全社会的合力,将矛盾化解在萌芽状态。
第四,加强诉非衔接,构建多元化矛盾调处机制。人民法院在办理商品房预售合同纠纷案件时,应坚持做到依法审判,坚守法律底线。同时,强化对因商品房预售合同纠纷引发的社会矛盾的风险评估,有效应对网络舆情,健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。加大调解力度,把诉讼调解贯穿整个诉讼活动之中,坚持“能调则调、当判则判、判调结合”的原则,积极探索调解工作新方法,尽可能多地通过调解化解矛盾,平息纠纷。杜绝机械办案,实现案件审判政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。与此相适应,党委政府应建立完善群体性事件和突发事件的应急处理机制,拓宽权利救济渠道,针对群体性事件建立矛盾预警制度,充分发挥人民调解、社会组织、行业协会、法律援助等的作用,将其作为群体性纠纷的信息来源和处理“终端”,实现“自我消化”,并最终引导涉事群体通过法律途径解决纠纷。
第五,加大党风廉政和反腐败工作力度。严厉查处房地产开发中“官商勾结”、权钱交易、违法审批、失职渎职等违纪违法行为,保障商品房建设程序合法、质量合格,最大限度减少因违规、不法行为侵害群众合法权益而引发的社会矛盾,营造风清气正的行政管理环境,促进社会和谐稳定。
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责任编辑:杨舒程
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