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第八届西部法治论坛获奖论文 漠视还是建议——司法建议参与社会管理创新的理性分析
2013-11-22 16:12:32 来源: 作者: 【 】 浏览:2299次 评论:0

(二等奖)

陈康  黄洁  符荣华

    内容摘要司法建议系我国的独创之举。在理想的制度设计体系中,法院只需通过正确、公正的司法审判来规范社会关系,司法建议实无必要。但是,在当代中国语境下,行政机关、行业协会等管理主体既缺乏裁判信息的获取能力,也缺乏裁判信息的转化能力,司法建议必须且必要。当前,法院在社会管理创新中正承担着越来越重要的作用,扮演着参与者、保障者、引领者、推动者等多种角色。司法建议是法院参与社会管理创新的重要手段,其在价值理念、行使方式、功能效果上同现今提倡的社会管理创新具有高度的契合性。本文即通过对司法建议参与社会管理创新的理性分析,考察司法建议实际运行状况及制约因素,并在解构问题的基础上,提出解决问题的路径。
 

    关键词 司法建议 社会管理创新 理性分析 现状检视 建构路径
 
    作者简介:陈康,现任四川省成都市成华区人民法院副院长;黄洁,四川省成都市成华区人民法院研究室主任;符荣华,四川省成都市成华区人民法院研究室法官助理。
 
   “加强和创新社会管理”是党中央适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新情况而提出的社会管理新范式。法院在社会管理创新中扮演着参与者、保障者、引领者、推动者等多种角色,[i]既直接调整社会关系,也为社会管理创新提供法制保障,为社会确立行动规则和行为导向。法院参与社会管理创新的方式多种多样。其中,独具中国特色,被媒体冠之以“堪称人类理性应对制度困境的典范”的司法建议因在解决社会冲突、构建和谐社会中发挥出巨大作用,日益成为法院参与社会管理创新、社会矛盾化解和社会治安综合治理的重要途径。本文通过对司法建议参与社会管理创新的理性分析,考察司法建议实际运行状况及制约因素,并在解构问题的基础上,提出解决问题的路径。
    一、司法建议参与社会管理创新的理性分析
  (一)司法建议参与社会管理的必要性分析
    所谓司法建议,依照学界的通说,是指“司法机关在办理案件过程中,遇损害国家、社会和其他公民合法权益的情形,但又不属于自己的权限范围时,向有关单位或个人提出的应当采取某种措施的具体建议”。[ii]司法建议系我国的独创之举。在理想的制度设计体系中,法院参与社会管理,最为核心的即是通过正确、公正的司法审判,以针对特定案件的法律适用和裁判结论,来规范社会关系、引导人们的行为,其不仅仅会产生解决个案纠纷的直接结果,更会在规范层面引导社会的行为,逐步形成社会主体对于特定行为较为稳定、一致的心理预期,进而产生个案裁判的“溢出效应”。[iii]换言之,从理想的角度看,司法建议实无必要,这也是西方各国没有司法建议制度的根本原因。
    然而,回归到中国社会的现实语境,一方面政府部门、行业协会等相关社会管理主体,尚未普遍地形成从案件的司法裁判中获取社会管理的信息,对现实生活中的各种纠纷案件及法院的裁判缺乏足够的重视与普遍的关注,同时,客观上,我国法院系统的裁判文书上网公开制度尚未全面推行与实施,海量司法裁判信息散落各处,相关社会管理主体缺乏足够的能力与途径对司法裁判信息进行全面搜集整理和系统研究;另一方面,相关社会管理主体在是否愿意从司法裁判信息中总结教训、发现问题并加以改进,以及是否拥有足够的法律专业知识和能力采取正确的举措等都存在疑问。[iv]概而言之,即相关社会管理主体在现阶段尚缺乏必要的裁判信息获取能力和转化能力,法院基于社会责任与中国的特殊国情,选择了通过司法建议这种不具有法律约束力的形式向有关单位和个人提出合理化建议,以促使有关单位堵塞漏洞,改进工作,完善制度,消除不利因素。
  (二)司法建议参与社会管理创新的可行性分析
    司法建议是法院和法官们基于司法活动中个案或类型化案件的审理、统计、分析和研究中,以专业的知识和实务的经验发现社会生活中的漏洞与隐患,通过延伸审判职能,在更大范围、更高层面上发挥司法在法治进程中的功能价值,其在价值理念、行使方式、功能效果上同现今提倡的社会管理创新具有高度的契合性。
    1.价值理念趋同——倡导柔性互动的管理理念创新与司法建议的亲和力相契合
     传统社会管理模式过分迷信国家强制力,奉行单向度的管制理念。但随着市场经济体制的确立,城乡结构、社会结构发生深刻变革,各类社会矛盾高发,群体性事件频发,维稳压力加大,单向度、缺乏沟通的管理理念不合时宜且效果不佳。因此,新形势下社会管理创新首在管理理念的更新。倡导柔性互动的管理理念即是对传统命令强制型管制思维的超越。这是因为,人是社会的细胞,“社会管理,说到底是对人的管理和服务”,社会变迁带来的观念变革、利益格局变革,必然要求将新产生的社会需求及试图实现需求的行动吸收到体制框架之中,以获得一种变革与稳定的平衡。[v]而柔性互动的管理理念一方面强调在社会管理过程中加强公众参与的深度和广度,经由充分的沟通和协商,在互相尊重、平衡博弈中达致管理目标,从源头上消减社会矛盾;另一方面倡导以温和、非暴力的方式化解矛盾,从而减少矛盾对抗,实现社会的和谐稳定。[vi]与此同时,法治进程下的中国,正在经由礼法社会走向法治社会,转型期的社会矛盾日渐流露出法律化的倾向,但爆炸式增长的社会矛盾又使得法院难负重荷。由此,法院需要以一种开放性的思维重塑司法,破除司法神秘化,提倡司法亲民,实现更广领域内的社会矛盾化解。司法建议即走出了建立在专业技术性基础上的程序运作的传统封闭司法模式,从个案向社会整体辐射扩张,以开放亲民的柔性理念、温和可近的建议手段完成了法律与社会生活的对接,推动法律在更大范围内实施,引导各类社会主体遵循法治轨道,从源头上避免社会矛盾,实现社会和谐。
    2.功能目标趋同——达致善治的管理目标追求与司法建议谋求“两个效果”相契合
    实现社会善治是社会管理创新的目标。所谓善治就是要使人民的基本人权得到普遍尊重,公民的宪法和法律权利得到依法保护,多元化社会利益和社会资源得到合理配置,社会矛盾得到有效化解,社会纠纷得以依法解决,社会整体利益和社会和谐秩序得以切实维护,社会公平正义得以全面实现。一言以蔽之,即是实现社会治理之善。而社会管理创新即是通过创新管理理念、体制机制、方式方法,整合社会资源,协调社会关系,化解社会矛盾,激发社会活力,促进社会协调发展和良性互动。[vii]司法是社会和谐的推进器,是社会秩序的防火墙。当前,在社会主义法治理念、坚持三个至上原则的语境下,法院的职责并非单纯定位为适法裁判,而是作为国家治理系统的一部分,需要发挥社会职能,实现法律效果与社会效果的统一。司法建议孕育的过程即是衡量社会需求、社会价值和社会变化的过程,通过将这些因素纳入考虑范围,寻求法律框架内的社会效果,在法律效果同社会效果的统一中促进社会善治。
    3.方法手段趋同——倚重软法之治的管理手段创新与司法建议的“建议”性质相契合
   “社会管理创新的突破点或曰启动点,往往是社会管理方式方法的创新,亦即社会管理手段的创新。”[viii]与柔性互动的管理理念相适应,社会管理创新日益倚重于软法之治,强调管理手段的多样性和非强制性。在以人为本、统筹兼顾的原则指导下,优化管理主体结构,加强参与协调治理,推广运用如契约、合意解纷类软性方式,丰富管理手段。司法建议的本质属性是一种建议。与司法判决所具有的拘束力、确定力、执行力不同,司法建议从制作之初即体现了审判权的自我限缩,并不要求受到如同国家权力对审判权运行保障的同等对待,其主要目的是提醒和参谋,其法律效力相对于司法判决具有软性特点。它本着维护社会和谐的使命,通过延伸审判职能,积极为政府决策、改革发展、经济增长、社会稳定建议献策,扮演着“社会啄木鸟”角色,在协商与互动中体现生命力,丰富着社会管理的柔性手段。
    二、司法建议参与社会管理创新的现状检视
   (一)应用广泛:司法建议在实践中呈多重面相
    司法建议是法院参与社会管理创新的重要方式,在内容形式等方面均得到巨大拓展。以笔者所在基层法院为例,近五年来,总共发出司法建议34条,并呈现出以下特点:
    1.在形式上,出现了融合典型案例、类案分析、风险预警、对策建议等内容的综合性司法报告。自2010年起,我院每年将上一年度涉及区政府、区级行政机关的行政案件审理情况进行汇总,分析行政机关败诉原因,有针对性地提出规范行政执法、预防和减少行政争议的建议,形成行政审判白皮书,定期向区委、区政府通报。
    2.在内容上,已不限于传统行政争议领域,开始向社会各领域辐射,向各社会主体发出司法建议。如针对我区矛盾突出的征地拆迁纠纷、房地产纠纷、劳动争议纠纷及物业服务纠纷等,我院均结合个案审判,在充分调研总结的基础上向相关行政部门、企事业单位发出司法建议。
    3.在程序上,建立起涵盖诉讼全过程的建议模式。如近年来,我院就行政案件大力推行“一案三建议”活动,即前,向行政机关负责人发出出庭应诉的司法建议,以有效推动行政机关负责人出庭应诉制度的落实,增强依法行政意识;庭中,对具有协调和解基础条件的向行政机关发出以案结事了为目的,促成案件协调处理的司法建议,以促进社会和谐;庭后,对发现行政机关执法程序上存在的不规范行为、带有共性的问题及需加以规范完善的管理制度等向行政机关发出进一步规范行政执法行为的司法建议,为政府科学决策提供参考。
    4.在性质上,实现了巨大突破。突破了民事诉讼法、行政诉讼法规定的保障法院依法行使审判执行权的几种情况,亦不拘泥于普遍意义上的查漏补缺、风险预警式的建议,甚至包括了请求有关单位协助法院化解矛盾的情形,如我院在审理“地铁”系列案件过程中,针对该类案件难以依靠判决得到实质解决的情况,抓住片区拆迁时机,向政府相关部门发出司法建议,寻求行政协助,建议政府将涉案原告的房屋纳入拆迁范围,最终促成了纠纷的实质性解决。
(二)面临困境:司法建议在实践中遭遇的障碍
    在司法建议广泛参与到社会管理创新的另一面,是司法建议在实践中面临的种种障碍。检视包含笔者所在法院在内的各地法院,均共同面临着以下困境:
    1.效力成疑:因法外适用带来的效力之问。在我国法律体系中,相关司法建议的规定仅见于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中,且总共只有三个条文,规定得相当原则:一是适用范围狭窄,仅限于“协助执行”、“对妨害民事诉讼的强制措施”及“行政机关拒绝履行”等情形;二是法律后果规定不明确,《民事诉讼法》未规定被建议单位有对司法建议的回复义务,而《行政诉讼法》虽规定被建议机关应告知法院处理情况,但未明确不告知的法律后果。当前,司法建议的适用范围已远远超出了法律规定的范围,时刻面临着法律效力的拷问。大量法外适用的司法建议因缺乏立法上的证成而格外显得底气不足,难免陷入“多管闲事”的嫌疑。而同时,法律后果规定的模糊性,更使得司法建议陷入一种“说有就有、说没就没”的尴尬境遇。
     2.机制不畅:制发与落实间的执行断链。司法建议参与社会管理创新的效果发挥有赖于被建议单位是否采纳该建议,进而采取相应措施响应落实。实践中,司法建议反馈回复率低固然有因法律效力的不确定性导致的部分被建议单位有意无意的忽略,同时,也与法院与被建议单位间缺乏一种跟踪督促机制息息相关。存在部分法院重在司法建议的制发,而忽视了制发后的跟踪督促,主动过问较少,加之制度上缺乏相关司法建议落实的平台机制,导致反馈落实断链情况普遍。于是,实践中大量司法建议发出后”石沉大海“也就不足为怪了。
     3.自身待规范:司法建议质量的参差不齐。司法建议本身具有的针对性、可行性也是影响司法建议参与社会管理创新效果的重要因素。在当前司法建议工作中,一方面法院内部规范性管理尚显不足,制发、审判程序不明确,上下级法院、法院内部间协同合作不足,与被建议单位沟通协调不顺畅,缺乏前期深入调研,容易导致建议的针对性不强。另一方面,部分司法建议本身也存在着缺陷:内容局限,大部分建议就案论案,针对具体事项提出,缺乏一般性和宽广的视野,没有层次性和全面性;质量不高,部分建议缺乏对问题的深层次调研,提出的问题解决方案缺乏深度和前瞻性;[ix]格式不规范,各地法院没有形成统一的格式样本。司法建议本身质量上的参差不齐制约了其作用的发挥。
     4.动力不足:法官发与不发间的理性选择。司法建议的灵感主要来源于法官对个案的裁判,法官是制发司法建议的主体。但是否制发司法建议,取决于法官的自我认知及自我利益衡量。“即使法官个人秉承法治的良好愿望,但他所处的环境以及所受到的限制依然使得他在作出价值选择时难免产生犹豫,当一种正义与独立的追求因为有太多的顾忌而无法进一步采取作为的时候,本身的法官职责在价值选择面前也会产生偏差。”[x]一方面,法官面临的是诉讼门槛大幅降低,社会对司法的无度需求与司法资源、能力有限性间矛盾日益突出的大环境,“供需”的严重失衡让法院在社会矛盾的焦点上孤掌难鸣,整天埋首于案卷的法官难以有暇他顾,[xi]同时,相关司法建议的制发既没有纳入法官的业绩考核之中,也没有相应的物质奖励,激励机制的缺乏无法形成法官制发司法建议的动因。于是,以结案为目标的“摆平”逻辑在法院中赢得了更多的市场。另一方面,是司法建议在实践中遭遇的“冷遇”,让法官产生畏难情绪,开始默认被建议者对司法建议的鄙夷不屑,甚至将司法建议作为一种普世化的宣教、理想化的憧憬,继而形成不愿发、不敢发的恶性循环。当然,这并不是所谓“心理上的偏好”,相反,无论是法官本人,还是被建议者,都是在权衡“发与不发”、“回与不回”的可能性后果之后作出的理性选择。[xii]
三、司法建议参与社会管理创新的路径构建
     司法建议参与社会管理创新所发挥出的巨大功用已毋庸置疑,但其在实践中面临的困境也值得我们正视。司法建议是一个系统工程,既有赖于立法层面的证成,也需要相关配套制度的支持,还依靠法官群体和一般公众在观念上的转变,其路径建构需要从各个层面加以完善保障。
   (一)宏观层面:以渐进立法回应司法建议的效力之争
    法律效力是指对其所指向的人们的强制力,是法不可缺少的要素。[xiii]一项法律制度若无法对被施行对象的权利义务产生任何影响,形同摆设、状若休眠,最终必将被淘汰。法律效力是法律存在的方式,亦是法律的生命。实践中司法建议面临的种种障碍,其根源在于现行立法规定的粗疏,法律效力规定的模糊。这些仅靠法院自身的探索、尝试,对外力的借助、求援都只是一时之举,法律明确规定才是治本之策。围绕着司法建议的立法模式选择,当前主要有”统一立法“式和”逐个完善“式两种观点。持”统一立法“式本着建构的理念,建议由全国人大制定统一的《司法建议法》。持“逐个完善”式秉承渐进理念,建议通过逐个修改三大诉讼法的方式,并在体例上采取总则规定和专章规定的模式,明确规定法院的司法建议权及法律效力。[xiv]由于立法毕竟是一项浩大的工程,既需要动员各方资源论证参与,其施行也需相配套的社会条件及理念予以保障,否则不仅难逃“高处不胜寒”的惶恐,亦难免遁入“束之高阁”的境地。考察当前司法建议所处的大环境,社会管理创新初提,理念、手段尚待深化,效果待显,法院的相关探索也还处于摸索阶段,尚不具备统一立法的实践及群众基础。因此,笔者同意渐进型的“逐个完善”式,并倾向于在先期阶段以试点推广的方式推进。选取司法资源和执法水平较高的省市率先开展试点,以制定地方性法规的形式:一是明确司法建议的提出主体及权限,赋予法院司法建议权;二是明确司法建议法律效力的发生条件及设定方式,明确关涉国家利益、社会公共利益的,必须发出司法建议;三是明确被建议单位违反义务的法律责任。通过渐进立法的方式,使司法在参与社会管理创新中做到“师出有名”且“有位有为”。
   (二)中观层面:以健全机制加强司法建议的管理落实
    健全司法建议工作的运行机制是促进司法建议规范化、长效性发展的关键环节。围绕着司法建议工作的内部管理及外部保障落实,各地法院均作出了有益尝试。
    1.强化法院内部对司法建议的规范化管理。一是建立司法建议协同联动机制。司法建议是全院性工作,需要整合资源优势,强化各方参与,形成有效合力。通过加强法院内部统筹,形成“一线办案部门找问题、调研人员想办法、各级领导抓质量、审判监督部门补漏洞的司法建议协同工作机制”,实现司法建议工作的全员参与、全程介入和全面管理,做到“问题发现及时、调研分析深入、对策建议合理、管理配合密切”,切实提升司法建议的质量和水平。[xv]二是规范司法建议的制作、运行机制。明确司法建议的启动条件,规范制作流程,细化审批、审核权限,建立起司法建议的起草、审查、批准、送达制度,实现规范化运行。三是建立司法建议考核和激励机制。将司法建议工作纳入到法官的岗位目标考核,把提出司法建议的数量、质量及采纳情况作为业绩及晋级的重要指标,以提高法官制发司法建议的积极性。
    2.完善司法建议的外部保障机制。司法建议不是静态的文书制作,而是司法和社会互动的过程,其功效取决于被建议单位的落实情况。因此,需要强化司法建议的外部保障机制,以跟踪回访、抄送汇报等形式,提升司法建议的运行效果。一是建立起同被建议单位的协调沟通机制,听取他们对司法建议工作的意见建议,共同研究解决问题。二是建立对被建议单位的跟踪回访制度,通过主动回访,提高司法建议的反馈落实程度,提高被建议单位的参与意识,营造良好的社会氛围。三是建立向被建议单位的上级机关、主管部门司法建议抄送制度,同时积极争取人大、党委对司法建议工作的支持,借助外力督促司法建议内容的落实。
(三)微观层面:以提升质量增强司法建议的认可度
    质量水平是司法建议的生命和价值所在。因此,需要不断加强司法建议的质量水平,具体做到:在建议内容上,应对案件反映出的普遍问题进行深入调研,找出共同性、普遍性的问题,协调相关各方探讨解决方案,注重反映问题的客观真实性,论证研究的全面充分性,整改建议的切实可行性,既要“对症下药”,又要“登高望远”,不断提升司法建议的针对性、实效性和指导性。在建议形式上,做到一要统一文书制发格式,做到科学规范;二要拓展思路,创新形式,坚持个案建议与类案综合建议并重,既要在个案中发现问题,从微观角度提出堵塞漏洞、改进方法的建议,也要善于总结提炼,就某一时段、某类案件反映的普遍性问题,从宏观角度提出系统解决方案的建议,如每年度制发行政审判白皮书。此外,还需要加强对法官制作司法建议的技能培训,提升制作能力;加强司法建议质量评查,以制度保障司法建议的质量水平。

结  语

     司法建议作为法院能动司法的有益探索,其灵活、柔性治理的优点在社会管理创新中发挥的作用已不容质疑。但是,任何司法活动都必须遵守司法规律。因此,司法建议要发挥实效,应当谨守司法边界,寻求能动与克制之间的协调,既要防止“越俎代庖”、大包大揽,不分原则地介入一切社会管理事务,也要注重在参与社会管理的过程中,恪守司法中立,维护司法的权威及社会的公平正义。同时,“授人以鱼,不如授人以渔”,注重培育社会管理主体的裁判信息获取能力和转化能力,从本源上引导其法律意识和法律水平的提升才是司法建议工作走得更远的必由之路。


[i]周玉华:“法院在社会管理创新中的角色定位”,载《人民法院报》2010年11月24日。
[ii]《中华法学大辞典》(简明本),中国检察出版社2003年版,第598页。理论上对作出司法建议的主体是否包括检察机关尚存争议,本文仅指法院作出的司法建议。
[iii]刘思萱、李友根:《社会管理创新为何需要司法建议制度—基于司法建议案例的实证研究》,载《法学家》2012年第6期。
[iv]同上。
[v]王锡锌:《参与式治理与根本政治制度的生活化——“一体多远”与国家微观民主的建设》,载《法学杂志》2012年第6期。
[vi]罗豪才、苗志江:《社会管理创新中的软法之治》,载《法学杂志》2011年第11期。
[vii]刘旺洪:《社会管理创新:概念界定、总体思路和体系建构》,载《江海学刊》2011年第5期。
[viii]杨建顺:《行政法视野中的社会管理创新》,载《中国人民大学学报》2011年第1期。
[ix]马荣、韩俊:《论司法建议的法律效力》,载《人民司法(应用)》2011年第21期。
[x]黄学贤、丁钰:《行政审判中的司法建议制度运行分析》,载《行政法学研究》2011年第3期。
[xi]以笔者所在基层法院为例,每位法官的人均结案率达到了二百余件,在繁重的办案压力下,还需承担相应的调研任务和维稳压力,难有余暇顾忌到司法建议的制作。
[xii]蒋源:《试论试论司法建议制度的困境及其模式构建——一种功能分析的视角》,载http://www.hshfy.sh.cn/shfy/gweb/xxnr.jsp?pa=aaWQ9MTQ3ODU2JnhoPTEPdcssz,于2012年8月2日访问。
[xiii]张文显:《法理学》,高等教育出版社2007年版,第105页。
[xiv]许宏波:《对我国司法建议制度的反思和重构》,载《法律适用》2008年第1期。
[xv]沈志先:“延伸审判职能、提升服务水平——上海法院推进司法建议工作的思考和实践”,载《人民司法(应用)》2011年第21期。
 
 
 
 
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