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中国泛珠三角合作与发展法治论坛获奖论文:泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化的法律问题研究
2013-12-25 13:32:30 来源: 作者: 【 】 浏览:3265次 评论:0

刘力贤  王玉波
四川省巴中市投资促进委员会

 

   【内容摘要】 从法治的视角来审视中国当前的泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化,就不难发现该区域经济合作同国内其他区域经济合作别无二致,客观上都已经并且必将日益严重地受制于以下不利法律因素的困扰。为了切实解决泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化中难免出现的种种法律抑制问题,必须从法治建设上入手,通过法律手段来建立跨行政区的有效合作机制,以确保泛珠三角区域经济的一体化发展。
   【关键词】市场  一体化  投资   自由化
      近两年来,中国的泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化由于受到中央和地方政府的高度重视,发展异常迅猛,并形成了势不可挡的良好发展态势。然而,我们必须清醒地认识到,以香港、澳门和广东为龙头的泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化,既涉及到两种社会制度之间的磨合与对接,又涉及到计划经济体制向现代市场经济体制的转轨,同时还将涉及众多行政壁垒的破除,如果单凭政府的激情,而没有完备的法律机制作保障,其经济合作的深度、广度和力度恐怕都会受到十分严重的限制和影响。
    一、泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化法律问题产生的背景
    泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化,无疑则是推动中国区域经济一体化发展的“试验田”。那么,究竟怎样才能有效促进泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化的持续健康发展?笔者认为,政府拟定泛珠三角区域经济社会一体化发展规划,区域内相关省区各部门建立联席会议制度,是有效促进泛珠三角区域经济长期合作的重要步骤。但仅有这些还是远远不够的,只有在此基础之上,进一步建立健全科学稳定的法律支撑保障体系,才有可能真正确保区域首长联席会议达成的共识能够顺利地付诸实施, 泛珠三角区域经济社会一体化的构想才有可能真正得以实现。
    二、泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化遭遇法律障碍
   (一)地方政府法治程度不高
    我国历史上曾经是一个封建传统根深蒂固的国家,行政权力的运作向来缺乏应有的法律约束。尽管建国后经历了社会主义制度的洗礼, 执政党亦确立了依法治国的根本方针, 并为推动我国的社会法治作了大量积极有益的工作,从而使得我国的法治化水平有了长足的进步,但地方政府的法治化程度至今仍然不高却是一个不争的事实。
    由于地方政府法治程度不高,依法行政尚未成为区域内各级政府的自觉行动,加上行政区划的刚性约束和长期实施省份经济所形成的思维定势,必然会出现各行政区在追求自身地方经济利益的同时,忽视或损害区域经济发展的整体利益,如产业结构上的重复建设、追求大而全或小而全、热衷市场分割和制造环境水域污染等等。
   (二)区域经济立法不全
    长期以来,中国经济空间格局一直是以行政区划为基础。“文革”结束后开始的市场化体制改革,是在高度集权的计划经济基础上起步,在市场经济“制度空白”的条件下启动的,在这种特定的历史条件下,我们只能选择和实行“政府替代市场”的发展模式,即由中央政府向地方政府“放权让利”,扩大地方政府的经济管理权限,由地方政府发挥资源配置主体作用,凭借行政力量进行制度供给,直接组织和调控市场运行。省级政府作为其施政范围内的一个权力主体地位迅速崛起,形成了中国特色的省份经济空间格局,市场经济体制模式演变成为一种“ 政府主导型”的市场经济体制模式。然而,随着市场经济的发展,这种政府主导型经济发展模式,已经明显地表现出越来越多的弊端。换言之,也就是省份经济空间格局对经济社会发展的制约压抑作用日益突出。为了谋求更大、更强、更快的发展,中国的一些省区近些年来也一直在尝试着进行区域合作,如先后成立过“ 长江三角洲城市经济协调会”、西南六省七方联席会、环渤海经济区城市联席会、长三角 15 城市市长联席会等,但由于中国区域经济法律制度缺失,不仅未能及时制定出保护区域经济一体化发展的法律和法规,而且传统的司法和执法体制也很难超越地方行政权力的严重束缚,其结果, 必然导致各行政区政府政出多门, 为了保护和谋求地方利益而大搞市场垄断和市场分割, 根本难以形成真正意义上的区域经济合作,省份经济空间格局一直难以突破,甚至出现了日益严重的“板结化”倾向。
   (三)区域执法软弱乏力
    虽然中国已经制定和颁布实施了《 反不正当竞争法》《专利法》《商标法》《著作权法》《价格法》《产品质量法》《广告法》等一系列的维护市场竞争秩序的法律,但这些法律在该经济区域内的某些地区根本没有得到很好的执行,各种破坏市场经济秩序的行为很难得到及时有效的惩处。
    尽管中国的《土地法》《水法》《水污染防治法》和《环境保护法》等等许多保护生态和资源的法律已颁布实施多年,但这些法律在该经济区域内的某些地区根本上就等同虚设,五花八门、各式各样破坏生态环境,浪费土地和自然资源的现象比比皆是。
   (四)司法地方袒护现象严重
公开、公平、公正的司法, 是确保泛珠三角区域经济有效合作和一体化发展的必备条件。但由于我国境内现行的法院司法管辖区与政府管辖区合二为一,且司法辖区往往隶属于行政辖区,所以在司法审判实践中,往往总是难免出现较为严重的司法地方袒护现象。这种司法地方袒护现象原本是行政区划难以完全规避的产物, 其反过来又必将对现行的行政区划产生一种更加难以突破的稳定和加固作用。
    总之,上述种种非法治因素的存在,不仅严重地危及到泛珠三角区域经济的有效合作和一体化发展,同时也必将阻碍全国性统一大市场的形成。
    三、泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化亟待建立完备的法律支持体系
   (一) 建立健全地方政府立法审查制度
    从法治的视角来说,为了促进泛珠三角区域经济一体化发展,营造该经济区域良好的市场竞争环境,减少政府对区域市场的不必要的人为的干预,最大限度地发挥市场这一看不见的手的功能,首先要解决好的第一个问题就是政府行为必须被约束。如果政府行为不受约束,地方政府就容易在区域经济合作中滥用权力,它所做的某些事情就会对区域经济合作产生不利。诚然,地方政府的行为可以通过非制度因素,比如道德、声誉、意识形态和技术条件等等受到制约,但这些因素在巨大的地方利益和个人利益面前所起的制约作用无疑都是极其有限的。通过制度和法治的方式来约束政府,是现代社会的创新。正是基于这种认识,笔者认为,我们若想有效规范地方政府在泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化中的行为,国家就应建立违宪审查制度,并按照我国《宪法》和《立法法》的具体精神和原则, 尽快制定一部《地方政府立法审查法》,规定由上级人大来清理、审查和监督下级地方政府的立法,由上级人大来宣布废除具有明显地方保护主义倾向、阻碍区域经济一体化发展的地方法律和法规或“ 红头文件”。此举的重要意义在于,它可以从立法源头上杜绝地方袒护主义和地方行政对区域市场进行分割的“诸侯经济”现象。
   (二) 进一步完善区域经济法律制度体系
    从法治的角度而言, 实现泛珠三角区域经济有效合作和一体化发展需要解决好的第二个问题就是“经济人”的行为必须被约束。在现代社会,这种约束至少应当包括以下五项内容:产权、合同、诚信、法律和监管。一个社会如果没有这些要素的存在,“经济人”的行为失去必要的制衡与约束,泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化就绝对不会长久,因为该区域内“经济人”为自身利益所做的各种努力最终只会导致互相伤害,而不是相互有利。由于上述种种制约从根本上看都与法律有关,所以,解决泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化中对“经济人”的约束问题,就必须进一步建立和健全规范“经济人”行为,从而有利于促进区域经济合作的法律法规体系。
    目前,我国已经颁布实施了《反不正当竞争法》《专利法》《商标法》《著作权法》《价格法》《产品质量法》《广告法》《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》防洪法》《流域河道管理法》《交通法》和《环境保护法》等众多单行法律,这些都对实行泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化提供了一定的制度依据和法制保障。但对有效促进泛珠三角区域经济一体化发展而言,光有这些显然还是远远不够的。
    1.制订实施《区域经济合作法》或《区域经济发展协调法》
    我国是一个具有中央集权深厚历史传统的国家,尽管经历了 20 多年的改革开放,市场经济有了长足的发展和进步,地方政府与地方政府之间,地方政府与地方非政府组织之间,以及地方非政府组织之间有了某种程度的横向联系与合作。但由于深受地方利益的驱使和行政区划的刚性约束,行政区域之间的经济合作一直难以达到纵深的层次和应有的高度。因此,实现泛珠三角区域经济一体化的构想,积极推进区域内各利益主体之间的长期有效合作,就必须抓紧制定一部《区域经济合作法》或《区域经济发展协调法》,借助法律的力量来调控和平衡该区域内各类主体之间的关系。该法的主要内容,是要明确规定区域经济合作的内容、形式、程序,界定中央和地方政府以及区域经济发展协调组织各自的权限、义务、职能和职责,建立区域协商仲裁制度等等。作为促进和振兴中国区域经济发展的基本法,它的尽快制定对于确保跨行政区的区域经济的一体化发展无疑具有至关重要的意义。因为目前中国的区域经济政策工具十分单薄,只有资金投资和政策优惠两种,而这些政策工具的稳定性和透明度都不高,难以让社会公众和投资商所预见,这显然对促进区域经济合作和一体化发展是十分不利的。要克服区域经济合作中的盲目性和短期行为,保证区域经济合作的连续性和有效性,自然就应当积极进行法律制度创新,而抓紧制定出台《区域经济合作法》或《区域经济发展协调法》,就不能不说是一项十分紧迫的任务。
    2,加快推进《区域规划法》
    由于我国至今一直没有制定《区域规划法》,所以长期以来我国的区域规划工作一直缺乏应有的指导、规范和制约,其结果是必然导致区域规划工作体制不顺,所制定的各种区域规划大都缺乏应有的科学性和合理性。因此,为了有效推进区域经济的一体化发展,就应当在进一步改革和理顺我国规划管理体制的基础上制定一部专门规范区域规划工作的法律,以逐步确立区域规划的法律地位。
    3,建立健全循环经济法律体系
    循环经济范式是一种科学的经济发展模式。推进循环经济的发展至少具有以下三大功能:一是缓解资源短缺的功能。二是优化生态环境的功能。三是铸造新文明的功能。正是基于循环经济的上述种种积极功能与作用,世界上各个国家都在不断加强对循环经济的立法支持和保护。美国、德国、日本和欧盟均对循环经济进行了大量的立法,力求促进经济与生态环境的和谐发展,实现绿色 GDP 增长。尤其是日本, 更是从基本法、综合法、专项法多个层面制定了多项循环经济法律法规。这些法律法规一方面保障了环境质量的改善,另一方面保证了日本经济的发展,为我们提供了有益的启示。目前,我国泛珠三角区域经济正处在高速发展的时期,经济运行中一些行业和地区盲目投资和低水平重复建设还没有得到有效遏制,由此造成的资源浪费和环境污染在加剧,而我国目前遏制资源浪费和环境污染的循环经济立法还处于萌芽状态,不能发挥其应有的作用。为实现我国泛珠三角区域经济社会的可持续发展,十分有必要抓紧完善我国的循环经济立法。一是要建立健全以《循环经济促进法》为核心、其他循环经济法律法规为配套的循环经济法律体系。二是应通过立法准确界定政府在促进循环经济发展中的职责。三是要通过立法明确规定强制实施循环经济的重点范围和对象。四是要通过立法规定消费者在发展循环经济中的权力与义务,强化社会公众的环保意识。
    4.构建生物经济法律支持体系
    生物经济(Bio-economy)是以生命科学与生物技术研究开发与应用为基础的、建立在生物技术产品和产业之上的经济,是一个与农业经济、工业经济、信息经济相对应的新的经济形态。尽管当今学界在如何定义生物经济和如何应对生物科技革命和产业革命等问题上仍然存在着不少的分歧,但生物经济在全球范围内的崛起却是一个不争的事实。种种迹象表明,信息产业革命之后代之而起的将是生物技术产业革命。生物技术革命和生物产业发展,其能量将10倍于信息经济,中国要想实现超越式发展,必须实施生物经济强国战略。
泛珠三区域经济合作要想达到预期的目的, 也必须把合作的战略重点牢牢地锁定在生物经济领域。发展生物经济呼唤法律支持。西方国家在这方面的动作表现得极为活跃。据统计,近二十年来,美国国会通过的与生物技术专利制度、生物技术管制制度有关的法律至少有100 部,审议的相关法律则更多。欧洲促进生物技术发展的重大立法也有了重大的突破。因此,为了有效实施生物经济强国战略, 积极迎接生物技术革命和生物产业革命浪潮的如期到来,大力推进我国生物经济的快速健康发展,需要我们采取以下几个方面的法律对策:必须抓紧制定生物技术产业促进法;建立生物入侵防治法;抓紧制定转基因生物安全法;完善生物技术专利制度;修改完善财税金融法律制度;以便充分发挥其引导资金向生物技术产业投入的作用;严密监控生物技术经济犯罪;有必要对我国的现行刑法做出必要的修改,制定和确立有关惩治生物技术经济犯罪的新罪名,明确惩罚标准,切实加大对生物技术经济犯罪的严密监控和打击。
    5.建立健全中介机构管理法
    非政府中介组织的发展与成熟,是现代社会的重要标志。经验表明,独立于政府的民间中介组织具有广泛的社会服务功能,能为政府和企业代理某种业务,提供某种服务,可以使企业腾出更多的时间从事产品的生产开发和经营,增强竞争能力。也可以使政府集中力量做好该做的工作,节省政府与企业的经营与管理成本。从国际社会区域经济合作发展的大量实践经验来看,非政府中介组织自始自终都在各国的区域经济合作中发挥着极其重要而又十分独特的积极作用。因此,中国若想成功推进泛珠三角区域经济的有效合作和一体化发展,就必须高度重视社会中介组织服务机制的这种重要功能与作用。将中介机构的发展纳入法制轨道,彻底改变中介组织发展和运作无法可依的局面,必将有利于充分发挥非政府中介组织在促进泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化中不可或缺的积极作用。
   (三)签订《泛珠三角区域信用公约》
    信用是市场经济的灵魂,也是区域经济有效合作的基础。为了促进泛珠三角区域经济的良好合作,建立健全区域信用管理体系,在区域内确立统一的信用标准和信用规则是完全必要的。因此,合作各方首先应在充分协商的基础上,共同签订《泛珠三角区域信用公约》,并尽可能赋予其应有的法律效力。其次,还应进一步修改完善金融法、物流法、科技进步法、人才管理法等一系列法律法规,并组织力量对已经制定生效的一些地方性法规和“红头文件”进行一次系统的清理,以彻底清除对那些妨碍区域经济合作和一体化发展的制度安排和政策措施。再次还要完善执法机制,加大执法力度。
    法律的生命在于执行,要充分发挥法律对区域经济合作的支持与保障作用,就必须进一步改善区域执法机制,加强区域执法力度,其中尤为重要的就是要对区域经济合作中有法不依、执法不严的现象实施必要的制裁或惩罚。其方法有二:一是在现行的《刑法》中加入相关的惩罚内容,制定相应的惩罚条款;二是在各个相关的部门法规或单一法规中加上相应的民事、行政和刑事追究惩罚条款。最后还要建立宪法诉讼制度和改革现有法院体制。区域经济合作涉及到的一个极其复杂的突出的问题就是地方保护主义。地方保护主义是很难通过地方的立法、执法和司法来解决的,因为地方政府通常都会偏向本地区的生产者和消费者。
    那么怎样解决行政和司法领域中的地方保护主义问题呢?一种相对有效的制度安排就是建立宪法诉讼制度和实行双层司法组织体系。
    美国就是一个在这方面做得比较好的突出的例子。首先,美国宪法具有可诉性,所有违宪行为均能依据宪法条款向联邦最高法院提起诉讼。其次,美国长期实行着一种典型的双层司法体制——在地方层次上,美国各州都有自己的一套司法体系, 它依赖的是州财政。独立于各州司法体系之外的是联邦司法体系,它依赖的是联邦财政。联邦司法体系,从下至上,包括地区法院,上诉法院(或称巡回法院),和最高法院。
    其中上诉法院(即巡回法院)是跨区设立的,共有13个。最高法院只裁判少数与宪法有关的案例。所有联邦法官均由总统直接任命,完全不受州政府的影响。
    正是这种宪法诉讼制度和双层司法体制,有效地摧毁了美国的地方保护主义,促进了美国国内统一大市场的形成。这里有两个著名的案例。其一是 1824年的基伯斯对奥格登案。哈德逊河是位于纽约州与新泽西州之间的一条河。纽约州政府曾立法授予两位纽约商人弗尔顿和莱文斯顿在这条河上运行蒸汽船的垄断权力。结果美国最高法院裁决纽约州的这一立法违宪,因为这条河连接两个州,而纽约州的这一立法阻碍了新泽西州蒸汽船的运行。这一裁决所引用的就是美国联邦宪法中的第一条第八款的规定(即通常所谓的“商务条款”)。这一条款说得十分明白,除联邦国会之外,任何州政府都无权力规制州际之间的商务。
    其二是 1827 年布朗对马里兰案。马里兰曾立法对本州内销售进口货物征收 50 万美元的许可证费,最高法院同样依据宪法的商务条款裁决任何州政府都不得对进口到本州的货物收取这样歧视性的费用。
    上述事实表明, 美国的宪法诉讼制度和双层司法体制对于彻底打破美国国内的地方贸易保护主义起到了无可替代的决定性作用。正是在这样一种法律制度安排下,美国公司企业的跨州经营才不会被各州政府的歧视性政策所困扰,资本、产品和劳动力等要素才可以在全国范围内跨越州际边界自由流动。美国的这种情况也从另一个方面说明,现代区域经济的一体化发展不会自然形成,也难以自我维护,同时也无需频繁地调整行政区划设置,其中最为重要的制度安排之一就是必须尽快确立科学的宪法和司法制度。
    鉴于我国区域经济合作中所存的各种问题,我们认为,在我国完全有必要引入和建立符合国情的宪法诉讼制度和双重司法制度,以消除地方立法和司法审判中的地方袒护主义。其基本的思路是,在维持现有法院体制不变的情况下,另行按照经济区的发展要求设置大区法院。如我国目前现有六大经济区,可以初拟设立六大区际法院,以直接受理和审判区际法院管辖的跨区争议案件。对于不服大区法院判决的,包括违反宪法有关条款规定的案件,当事人可以上诉到最高法院。最高法院的判决为最终判决,以树立法律的权威,从而确保区域经济的有效合作和一体化的顺利发展。
 
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