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民族区域自治地方立法思考
2013-06-16 10:02:53 来源:本网 作者:李元平 【 】 浏览:6379次 评论:0
民族区域自治地方立法,是指民族自治地方的人民代表大会根据宪法、民族区域自治法、立法法的规定,根据当地民族的政治、经济和文化特点,制定并报经法定机关批准和备案的自治法规。立法权是民族自治地方众多自治权当中最为重要的一项权力。用足用活用好立法权,对于促进民族自治地方的政治稳定、经济发展、民族团结、社会进步具有十分重要而深远的意义。近年来,我国民族区域自治地方高度重视立法工作,加大立法步伐,民族立法取得了长足进步。但民族区域自治地方立法同地方性法规相比,无论在立法内容、调整范围、质量和数量上都较滞后;与民族区域自治地方的经济发展、社会进步,与少数民族群众的需求愿望还存在较大差距。因此加强民族区域自治地方的立法工作,健全完善民族区域自治地方的法规体系,对社会资源根据当地实际情况和民族特点进行有效分配,就应当成为各级人大常委会和法学界应当认真研究和思考的问题。
  1. 民族自治地方立法的概况
1.1法律地位
笔者认为,“地方性法规”同“民族区域自治地方立法”是两个不同的概念。一是制定主体不同。地方性法规的立法主体较宽泛,立法法赋予了省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员人大常委会,可以制定地方性法规;而民族自治地方的立法主体仅仅限定于民族自治地方的人民代表大会,约束性更强。二是调整内容不同,立法法规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,赋予了民族区域自治地方更多的立法内容。三是立法种类不同。民族区域自治地方立法包括制定自治条例、单行条例、变通规定和补充规定,比地方性法规的种类更多。四是立法权限不同。立法法明确规定,地方性法规要在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下制定;而民族区域自治地方立法只要坚持“三个不违背”原则即可,立法权限比地方性法规更大。五是批准机关不同。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会不需要批准;较大的市的人民代表大会及其常务委员人大常委会制定的地方性法规报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准;而自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。六是批准内容和时限不同。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,并在四个月内予以批准;而对民族区域自治地方立法没有明确规定。在我国法制体系中的地位,属于必须由全国人大常委会审议通过的法律范畴,同国务院提请全国人大常委会审议通过的法律,在我国法制体系中居于同等地位。基于这点,笔者认为,民族区域自治地方立法的效力高于同级机关制定的地方性法规。
1.2法律分类
从宪法、民族区域自治法、立法法赋予的立法权限划分,民族自治地方立法可以分为自治条例、单行条例、变通规定和补充规定;从立法内容和目的划分,又可分为执行性立法与创制性立法。
1.2.1自治条例。从我国民族区域自治政策、制度和法律的基本追求上看,自治区、自治州和自治县结合本地本民族的实际制定的自治条例应当是我国民族政策、制度及其法律的具体化和地方化,是民族区域自治法的基本法律规定在民族自治地方实现的最基本法律形式。自治条例最大的特点是其综合性。因为,自治条例调整了自治地方内各种关系的综合性的自治法规,内容全面而原则,体现了民族区域自治法律制度的基本内容和基本精神,是民族区域自治法和本自治地方的民族特点和地方特点相结合的产物。被民族自治地方视为“小宪法”。如2006年全面修订的《阿坝藏族羌族自治州的自治条例》明确了本地区经济和社会事业发展的指导思想、总体原则和奋斗目标,规范了自治州的自治机关、行政和司法机关的职权,规范了经济建设、财政、税收、金融、社会事业、人才资源、民族、宗教等方面的关系。
1.2.2单行条例。单行条例是民族自治地方的人民代表大会部分调整本地方内民族关系以及本地方与上级国家机关关系的单项自治法规。单行条例一般专门对某一具体事项作出规定,因此一个地方可以有多部单行条例同时存在。单行条例应以自治条例作为制定依据,是自治条例的细化。阿坝州人大常委会高度重视立法工作,根据州内实际需要,先后制定了《阿坝藏族羌族自治州非物质文化遗产保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州生态环境保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州宗教事务条例》、《阿坝藏族羌族自治州水资源管理条例》、《阿坝藏族羌族自治州实施<四川省世界遗产保护条例>条例》、《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》、《阿坝藏族羌族自治州湿地保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州野生中药材、菌类植物资源保护条例》、《阿坝藏族羌族自治州矿产资源管理条例》10部单行条例。目前,正抓紧制定《阿坝藏族羌族自治州教育条例》。
1.2.3变通规定。变通规定是民族自治地方的人民代表大会变通执行或者停止执行制定的法律、法规和其他规范性文件的单项自治法规。如阿坝州先后制定了《阿坝藏族羌族自治州实施<四川省旅游条例>的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州实施<四川省《中华人民共和国草原法》实施办法>的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州施行〈四川省《中华人民共和国土地管理法》实施办法〉的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州施行〈中华人民共和国继承法〉的变通规定》、《阿坝藏族羌族自治州实施〈四川省人口与计划生育条例〉的变通规定》5部变通规定。
1.2.4补充规定。补充规定是民族自治地方的人民代表大会补充制定的法律、法规和其他规范性文件的单项自治法规。补充规定和变通规定大部分时候是混用的,在规定变通的时候也往往补充的内容,反之亦同。但严格来讲,在仅仅作出补充授权的时候,是不能对法律作出变通规定的。如阿坝州先后制定了《阿坝藏族羌族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》、《阿坝藏族羌族自治州实施〈四川省义务教育条例〉的补充规定》2部补充规定。
1.3立法原则。即维护法制统一原则,核心是坚持“三个不违背”的基本原则。要求民族自治地方立法对法律和行政法规的规定作出变通规定,不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定;而地方性法规不能和宪法、法律与行政法规相抵触。
1.4基本特征。民族区域自治地方地域辽阔,各地的地理、地貌、自然条件、生态环境、资源情况、气候情况、人口情况、历史情况等有较大差异,各地民族特点和地方特点特征鲜明。因此,鲜明的民族和区域特点是民族区域自治立法的生命力。
1.5重要意义
1.5.1充分体现了民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。《民族区域自治法》规定,民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度,赋予民族区域自治地方行使自治权,从制度上保障我国少数民族的各项权益。因此,从立法的性质来看,立法权是自治权中最为重要的权力。
1.5.2有利于完善我国少数民族法律制度。《民族区域自治法》作为解决我国民族问题的基本法律,把促进民族团结进步和各民族的共同繁荣作为出发点和归宿,是正确解决我国民族问题的根本法律依据。我国现阶段的民族问题,集中反映为少数民族和民族地区迫切要求加快经济社会的发展。各民族区域自治地方自治机关必须根据本地实际情况,依法制定保障本地区居民权益的自治法规,从而完善我国少数民族地区的法律制度和法律体系。
1.5.3民族区域自治地方立法有助于法律、法规的实施。法律、法规的制定立足于整个国家,顾全大局,不能兼顾各民族的宗教、历史、习惯等文化传统和地方特点。民族自治地方自治机关可以根据本地区少数民族的文化传统和地方实际,坚持国家法律、法规的基本原则,制定民族自治地方的法规,有利于保证法律、法规的正确实施。
2.存在问题
当前,民族自治地方立法在立法协调、突出特色、条款操和立法步伐等方面,还有较大差距。具体表现在:
2.1立法内容方面。立法内容看原则性、“口号式”的规定较多,法律规范的可操作性不强够;制裁方式以行政方式为主,命令控制型行政手段的运用比例大大高于经济和其他手段;立法没有完全立足本地区实际,本地区特色和民族特色突出不够;盲目追求体系上的大而全。
2.2立法规划方面。立法规划应是我国民族自治地方立法规划的组成部分,是搞好立法工作的前提。但在立法实践中,立法规划的制定主体、调研论证、修订完善及立法规划的连续性、计划性等方面的规范化、制度化还滞后于立法工作需要。
2.3立法起草方面一是立法主体的非中立性。民族区域自治地方立法均成立了立法起草机构,包括起草领导小组、起草委员会和办公室。起草领导小组由人大常委会及有关委员会,政府及有关部门同志参加,看似规格很高,但立法草案的真正执笔者几乎是部门的工作人员,起草人员对立法工作不熟悉,法学理论素养、立法技术水平有限,立法质量难以保证无法克服,无法从制度上克服“立法部门化,部门法制化,法制利益化”的倾向。二是立法的调研论证还应加强,只有立足本地区的实际需要,立法才有可行性,才能具有较强的操作性,才谈得上突出区域特点和民族特色。三是起草的起草协调机制运作不畅。立法的过程就是一个利益协调的过程。立法中的利益协调最初发生、也主要发生在立法案的起草阶段。从法规草案的内容上看,立法不仅涉及到不同行政部门之间的职责权限,更多涉及到民族自治地方自治机关与上级关机关职责权限的划分。由于上级国家机关不愿放权让利,导致部分法规草案扼杀于摇篮中;部分民族自治地方的部门因为上级机关不放权,怕得罪上级机关,影响项目资金的安排实施,消极立法,影响了立法的积极性,导致民族区域自治地方立法的严重滞后。
2.4法案审议方面一是法案到代表手中的时间短,无法保证作为兼职人员的代表充分了解和熟悉法案的必要性、可行性、具体条文及其合理性、合法性和科学性等规定,无法提出针对性强的修改意见。二是法案审议时间安排不尽合理。在实践中,省级人民代表大会的一般每次会议开7天左右,设区的市级(包括自治州)人大为5天左右,县级(包括自治旗县)人大为3天左右,乡镇人大为l至2天。会议时间紧、任务重,审议法规案的时间很仓促,无法保证立法质量。
2.5法案表决方面。在实践中,地方权力机关一般采取整体表决的方法来进行。然而这种方法因“投票者可能会赞同法案的若干部分,有些部分可能并不满意,不赞同,要求做出种种修正”,无法反映部分代表的真实意愿。
3.对策建议
3.1统一立法名称。截至目前,根据宪法、民族区域自治法、立法法规定,民族区域自治地方的立法分为自治条例、单行条例、变通规定、补充规定四大类,没有统一的名称。笔者认为,为区别地方性法规,建议将民族自治地方的立法统称为“民族自治法规”。
3.2.抓住立法重点。经济发展是少数民族聚居区的最大问题。发展滞后、发展不足,发展不平衡仍然是少数民族地区的最大实情和最大矛盾。只有争取更大、更多的发展权,采取特殊政策和灵活措施,加快发展,才能逐步缩小与发达地区、内地的差距。森林、矿产、水能、旅游、草地等等资源富集,但资源开发并没有让少数民族地区真正富起来,随着资源的过度开发,留给这些地方的仍然是经济落后,群众贫穷,生态破坏严重的情况。“守着金山要饭吃”是民族区域自治地方的真实写照。民族自治地方必须高度重视经济立法,重视资源有偿利用的立法,抓住立法的关键,争取生态补偿权,争取发展权,才有可能实现各民族共同繁荣局面。比如,为了保护好资源,处理好资源保护和开发利用的关系,实现开发一方资源,富裕一方百姓,发展一方经济的目的,阿坝州一直都在酝酿制定《阿坝藏族羌族自治州自然资源保护条例》。
3.3解决好几种矛盾一是解决法制现代化与民族习惯之间的矛盾。民族区域自治地方是少数民族聚居区,各民族在长期的历史发展过程中形成了深厚的民族文化传统,这些民族文化传统往往与各民族的宗教信仰相联系,宗教信仰对各民族社会成员的心理观念和行为价值取向形成很大影响,自觉不自觉地支配着人们的经济活动和社会行为。因此,这些传统观念和宗教信仰对民族区域自治地方的立法、普法、执法和司法工作带来很大挑战。二是处理好各个利益集团之间的关系。各个利益集团之间矛盾可以表现为:国家利益与民族利益之间矛盾,民族利益之间的矛盾,地方局部利益与民族利益之间的矛盾。当前,以土地、牧场及矿产资源地区生态环境恶化产生的民族之间或民族内部争夺土地、牧场和矿产资源的纠纷也是这些矛盾的具体体现。三是处理好自治权与民族地区立法滞缓的矛盾。民族地区由于立法技术、民族理论、民族法学研究的相对落后,民族地区人员素质相对偏弱,可持续立法不平衡,法律体系不配套,导致民族地区立法工作相对滞后,不能适应形势发展的需要。
3.4优化立法程序。一是优化立法准备程序。健全自治条例立法规划制度,强化立法规划的调研和论证工作。二是完善立法起草制度。要改变起草主体的非中性、非民主性以及低素质问题,建议立法主体以人大常委会为主,吸取专家、行政部门、管理相对人参与立法起草制度。三是规范立法协调工作。建议国家对立法程序进行规定,明确上级国家机关在立法协调中提出意见和建议的原则和范围;健全人大常委会对国家机关各个部门不同意见的综合协调处理机制;规定上级国家机关对民族自治地方征求意见的答复期间以及不同意见的裁决机制。四是规范立法草案的审议制度。规定立法草案至少应当提前20日—1个月的时间印发给各位代表,保障代表调查研究、知情权和参与权的时间;适当延长法规草案的审议时间和代表的发言时间。五是规范立法草案的表决制度。在法规案表决中采用同一表决和逐条表决两种形式。根据情况,对争议性较大的条款进行逐条表决,然后对整个法案再进行整体表决,充分尊重代表审议意见。
3.5 切实提高立法质量一是走调查研究之路。没有调查研究就没有发言权。只有深入调查研究,了解实际情况,才能选准立法项目,才能制定出符合民族区域自治地方实际,促进经济、社会发展的民族区域自治法规。二是走民主立法之路。立法的内容和立法程序一定要体现民主,加大透明度,通过召开立法论证会、听证会、座谈会,在电视、报刊、网络等媒体上公布法规草案,坚持走群众路线,做到开明、开放立法,畅通利益表达渠道,广泛征求人民群众、人大代表和社会各方面对法规案的意见,增强立法的透明度和开放性,实现公开立法,民主立法。三是走特色立法之路。民族特色和区域特色是民族自治法规的生命力。突出地方特色和民族特色必须抓住“自治”这个关键,把维护法制统一和体现地方特色相结合,遵循比较原则,根据需要和可能,加大创制性立法,制定具有本地特色的补充性、延伸性规定。四是走高素质立法队伍之路。把加强立法队伍建设与探索地方立法新思路、新方法相结合。五是走高质量立法之路。立法质量是一部法规的价值和生命力所在。要用科学发展观提升立法工作水平,在加快立法步伐的同时,在立法程序、立法内容、立法技术等方面加大理论研究和探索力度;坚持长远规划与短期计划相结合,立足当前,着眼未来,突出重点,统筹安排,增强立法的计划性和主动性;正确处理立法数量和质量的关系,坚持成熟一条制定一条,切实增强民族自治法规的针对性、可行性、可操作性;统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然的协调发展;始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则,正确把握变通尺度;始终坚持“立、改、废”相结合,使民族自治法规与社会的协调发展相一致,保持民族自治法规的活力。六是加大民族自治法规的监督力度。各级人大常委会要采取执法检查、代表视察、听取专项工作报告等形式,督促政府及有关部门严格执法,确保宪法、法律、行政法规、民族自治法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的遵守和执行。
 【四川省阿坝州人大常委会农业工作委员会主任李元平】
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