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民族区域自治立法完善问题研究
2013-06-16 10:06:07 来源:四川省雅安市石棉人民法院 作者:刘晓晶 【 】 浏览:2769次 评论:0
                      
       
摘要:随着改革开放和社会主义现代化建设事业的发展,我国民族区域自治法的演进受形势发展和历史大环境所决定,并在实践中已发挥出巨大的作用。但在新形势下也存在立法配套不够和立法质量不高等问题,应在尊重少数民族文化习惯和地区实际的前提下,不断进行完善发展。
 
关键词:民族区域自治制度  立法  完善
正文:民族区域自治制度,是指在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权的制度。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一,是建设中国特色社会主义政治的重要内容。在保障民族自治地方的政治权利,巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系,促进民族自治地方的改革、稳定和发展,维护国家的统一等方面发挥了巨大的作用。但随着我国面临的国际形势和国内环境的变化,坚持实施和不断完善民族区域自治法,加快各民族经济发展和社会全面进步,事关国家发展全局。
一、我国民族区域自治的概念
民族区域自治是马克思列宁主义关于民族问题的理论与中国民族工作的具体实践相结合的产物。民族区域自治是无产阶级在统一的多民族的国家中解决民族问题的一项重要政策。列宁认为,“如果不保证每一个在经济上和生活上具有比较大的特点以及具有特殊的民族成分等等的区域享受这种自治,那就不可能设想有现代的真正民主的国家”[1]。民族区域自治完全符合中国民族的历史条件和现实情况。中国50多个民族在长期历史发展中,早已形成以汉族为主体的既杂居又聚居的局面。因此,根据中国民族历史的发展、经济、文化的发展和革命的发展,中国采取了最适当的民族区域自治制度,而不采取联邦制。我国民族区域自治一是具有政治理念属性,作为政治理念,其渊源可追溯到中国共产党成立初期多次提出的“民族自决权”。二是法律文本属性。三是社会主义民主与政治文明的表现形态属性。
二、民族区域自治的法律渊源
我国民族区域自治法根据宪法制定的基本法律,主要调整国家与民族自治地方关系,以及民族自治地方内民族关系。民族自治地方的自治机关,是自治区、自治州与自治县的人民代表大会和人民政府,在行使同级地方国家机关职权同时,拥有自治权包括:一是享有自主管理本民族、本地区内部事务权利。二是享有制定自治条例和单行条例权力。三是使用和发展本民族语言文字;还有权保持或者改革本民族风俗习惯,自主安排、管理和发展本地方经济建设事业,自主管理地方财政,自主发展教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业。民族区域自治法的法律条文既适用于民族自治地方,也适用于民族自治地方以外地方。民族区域自治法立法的宗旨是要保障少数民族的平等权和自治权,处理好国家统一领导和民族自治地方行使自治权关系;处理好上级国家机关和民族自治地方自治机关关系;处理好民族自治地方内部各民族关系,形成平等、团结与互助的社会主义民族关系,维护国家统一,实现民族共同繁荣[2]。
三、民族区域自治的法律内容
    民族区域自治法内容共74条。除“序言”外,分别是“总则”,“民族自治地方的建立和自治机关的组成”,“自治机关的自治权”,“民族自治地方的人民法院和人民检察院”,“民族自治地方内的民族关系”,“上级国家机关的职责”和“附则”。民族区域自治法的重点是保障和发展民族自治地方经济和文化,用法律保障来解决少数民族地区贫困和落后问题,创造条件加速发展经济和文化,使各少数民族共同发展和繁荣。在正确处理民族自治地方和国家关系方面,专设第三章明确规定自治机关自治权,计有二十七条,保证自治机关行使自治权。专设第六章对上级国家机关职责做明确规定,计十九条。包括上级国家机关有关民族自治地方的文件与政策,应适合民族自治地方实际;在制定国民经济和社会发展计划时,应照顾民族自治地方特点和需要;从财政、金融、物资、技术和人才等方面,帮助自治地方加速发展等。专设第五章对自治地方内民族关系作明确规定,计六条。包括自治机关保障内部民族享有平等权;自治机关团结各民族干部群众,调动积极性建设;教育和鼓励各民族干部互相学习语言文字;帮助本地方各民族发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业;保障本地方内各民族公民享有宪法权利;教育各民族干部和群众互相信任、互相学习、帮助、尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰,共同维护国家统一和各民族团结。
四、我国民族自治地区立法现状
《宪法》第一百一十六条、《民族区域自治法》第十九条,《立法法》第六十六条第二款均规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例。”《立法法》第六十六条、第八十一条规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定。”“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”《民族区域自治法》第二十条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或停止执行。”这些民族法律、法规,对促进民族自治地方经济和社会的全面进步,保护少数民族群众的合法权益,起到了积极的推动作用。[3] 
五、我国民族区域自治的重要社会价值
我国是一个多民族国家,各民族在长期的生产生活实践中形成了特有的民族风俗、习惯、信仰、语言、民族认同和民族心理,据此形成了以汉文化为主导的多元化民族文化背景。加之我国民族大杂居、小聚居的分布特点,以及各民族政治、经济发展不均衡的现状,导致了不同民族发展不均衡、利益诉求多元。民族区域自治就是为解决各民族和谐共存、发展和进步,平衡民族之间的利益诉求的一项重要的制度安排。它既坚持了中央政府的统一领导,对民族自治地方有一定的干预和指导,又充分发挥了各民族自治地方的积极性、主动性,使得少数民族能够自主管理本民族事物;既赋予了民族自治地方一定的自治权,又通过民族因素、地域因素的限制以及对自治权行使上的限制对这种权力的空间予以规制;既充分满足少数民族同胞参政议政的政治诉求,又通过选举途径和干部选拔的组织体系,使得少数民族同胞中的优秀人才得以进入到国家的权力机关、行政机关,代表少数民族群众行使国家权力、表达利益诉求。
我国的人民当家作主原则借助民族区域自治制度在少数民族聚居区得以充分的体现。该项制度的确立,极大地降低了少数民族地区的社会治理成本,有效地减少了与民族问题有关的国家安全隐患,为各民族和谐发展提供条件。民族区域自治制度有利于民族地区的社会进步和经济发展,更使得国家的稳定、民族团结等政治层面的根本利益得到有效维护。我国长期民族区域自治的实践证明,实行民族区域自治既顺应我国民族问题历史的发展,又符合现实民族情况的实际,具有强大的政治、经济功效及重要社会价值。
六、实施民族区域自治法存在的主要问题
一是民族自治权区域化。《宪法》规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分立的部分。”我国民族区域自治既不是单纯民族自治,也不是单纯地方自治,而是民族自治与地方自治结合,在这种框架下,同一实行区域自治民族,成员如不生活在实行自治区域内,就不能享有聚居区内同一民族所享有的自治权。对所有少数民族而言或对少数民族成员而言,涵盖面有限而不全面。
   二是民族地方立法效率不高。民族区域自治法第一百一十六条规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。《立法法》第六十六条也规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。民族区域自治法和自治县自治条例,自制定以来几乎没修改过。法规制定与时代要求不一致,影响了自治条例的严肃性和权威性。
三是重地方性法规而轻单行条例。在立法实践中,如何协调单行条例与地方性法规之间关系,发挥各自优势,在自治区经济社会发展和法制建设中各得其所,是值得探索的理论问题和现实的立法技术问题。自治区人大及其常委会对这两种立法形式都应重视,甚至应偏好单行条例。
   四是民族立法质量不高且执行难。立法技术不高表现在语言文字不规范,内部结构不严谨,为追求形式完善和内容齐全,民族地方自治法规条文过多照抄照搬国家与自治区法律、法规与规章及政策性条文和规定,政策性与原则性条款多,针对性不强,可操作性差。法律规范不完备表现在民族地方法规立法权限不统一,变通补充授权性规定杂乱。民族区域自治法没设立违法的法律责任,使立法权威性和强制性大打折扣,并导致执行难[4]。
   五是自治法规数量少且内容不全较单一。各级自治条例和单行条例几乎都集中在婚姻与家庭,继承,计划生育,选举,土地与森林等方面,缺乏自治地方全面发展的分类配套法规。发展民族地方经济和少数民族传统文化保护以及少数民族生态环境保护的内容都很薄弱。
六是自治法规报批制度存在一定的负面效应。第一:报批制将一个完整的立法自治权人为地一分为二,造成了民族自治地方享用权利上的不便。第二:报批制增加了民族自治地方人大的立法顾虑,消磨了其在自治法规立法上的积极性和主动性,结果造成其内聚的立法能量不能充分释放,影响到民族自治地方法制建设的整体进程。第三:报批制客观上导致了立法活动中的公文旅行,造成了立法资源的浪费,因而降低了立法效益。众所周知,效益是法律在法治社会追寻的另一目标,而立法效益是法律效益的重要组成部分,甚至可以说是法律效益的基础和前提。  
七、完善民族区域自治法的设想
一是根据民族自治地方的实际,在法律规定的原则下,民族自治地方可以对不适用于本地的法律法规进行变通或补充执行。民族自治地方要敢于创新,勇于实践,积极主动地对法律法规进行变通或补充执行。在具体的民族立法过程中,还要充分重视法的构造技术,包括字、词、章节、目录等等都要符合规范,以避免使用过程中的歧义和解释的困难,提高民族立法的可操作性。
二是建立健全民族地区法律法规配套完善。民族区域自治法是一部基本法,如没有多种法律法规配套,各项原则规定很难落到实处。加快各民族自治地方自治条例、各种单行条例和行政法规的制定和实施,保证民族区域自治法各项规定能更具体化更可操作,而不是“空头支票”或“花瓶”。对法律和行政法规确需变通,应进行适当变通[5]。法律、行政法规涵盖不全或尚未立法,根据具体情况和特有问题制定自治性法规。对国家法律、行政法规制定实施细则和办法。制定具地方性法规效力的决议与决定,规定与办法等。在对市场经济条件下自治问题可合理突破,协调好国家与自治区之间关系,争取中央更多优惠政策。
三是重视对少数民族习惯法的研究和借鉴。我国各少数民族的习惯法,内容丰富,源远流长,不仅对少数民族地区的历史发展有重大的影响,而且对少数民族地区的现实社会生活也有相当大的影响。少数民族习惯法与国家法制的统一和多民族国家的巩固发展一直存在着非常重要的关系。因此,重视少数民族习惯法的的研究和借鉴,以《宪法》、《民族区域自治法》赋予的自治权为基础,将少数民族习惯法中的精粹和合理成分加以确立、传承和固化,通过变通和补充的方式纳入国家法体系,为国家法和少数民族习惯法的良性互动提供空间和支持,将有利于国家法的实施和其权威的维护,有利于促进民族地区的和谐社会建设。
四是建立健全民族区域自治法监督检查机制。针对民族自治地方少数民族立法保障工作建立监督检查机制。有效的执法监督检查机制有利于了解和检查当地优惠政策与帮扶措施,纠正违反少数民族权益保障的违法行为,有利于自治法顺利进行,有利于民族区域法治建设,保障了法律的严肃性和权威性。
五是加快民族地区科学发展夯实法律实施硬环境。经济权益是民族自治地方少数民族最核心和最重要权益,全面发展是要以经济建设为中心,推进经济、政治、文化和社会建设。协调发展是要统筹城乡、区域、经济社会、人与自然、国内和对外开放发展。可持续发展是要促进人与自然和谐,实现经济发展和人口与资源和环境相协调,保证一代接一代永续发展。加强少数民族地区基础设施建设,解决通路与通讯,通电和饮水等问题;发展特色经济和优势产业;搞好生态建设和环境保护;加大扶贫开发力度。
六是突出经济与环保立法建立利益机制。在资源开发和利用,生态环境保护等方面所产生的利益问题,应该用自治条例予以立法。如中央企业与民族自治地方在产品留成与利润分配,环境污染治理与土地利用,生活照顾与基本建设等方面发生矛盾。应该对如何治理土地荒漠与土壤盐渍,山地水源涵养功能弱化,环境灾害频发危及绿洲安全,资源开发给生态带来影响等方面予以立法。
总之,民族区域自治法是解决我国民族问题的基本法律,是社会主义法治统一性原则与灵活性原则相结合的成果。实行民族区域自治有助于国家统一和民族自主与平等;有助于把党和国家的方针政策和各少数民族地区具体特点相结合,使各少数民族平等权和当家做主、管理本民族内部事务权力落到实处;有助于加强边防建设和维护祖国统一。我们应在实践中坚持并不断完善民族区域自治法,理性规范民族地区经济社会发展中的各种关系和行为,促使各民族共同繁荣共同发展。
 
参考文献
[1] (《列宁全集》第20卷.
[2] 中共中央统战部.民族问题文献汇编
[3]《完善民族地方自治立法促进民族地区和谐社会建设》张殿军、刘灵芝
[4]《中国的民族区域自治白皮书》
[5]《突破传统思维的瓶颈——民族区域自治法配套立法问题研究》张维山
 
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