中共四川省委政法委主管  四川省法学会主办  四川法制网承办   会员登陆 | 会员注册  | 投稿邮箱:scsfxw@126.com | QQ群:155342566
中国法学会 法制日报 四川日报 四川长安网 四川法制网
 成都  绵阳  德阳  乐山  宜宾  自贡  内江  遂宁  广元  雅安  广安  南充  达州  资阳  攀枝花  眉山  巴中  泸州  凉山  甘孜  阿坝
民族地区司法调解及其问题与对策研究
2013-06-16 10:22:30 来源: 作者:刘玲 【 】 浏览:3943次 评论:0
摘要:民族地区法院在处理民族纠时注重司法调解,司法调解在民族地区适用具有正当性。本文在分析民族地区司法调解的特点的基础上总结了民族地区司法调解存在的一些问题,并针对性地提出辩证认识司法调解的作用,制定、修正与完善相关制度的对策。
关键词:民族地区    司法调解   民族风俗   自由效率    问题与对策
 
司法调解是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度,也是我国法院依法行使审判权的重要方式。[①]我国民族地区法院在处理纠纷时比较注重调解的作用。其是因为,一方面,调解是民族地区传统的解决纠纷的方式;另一方面,在解决纠纷的过程中,民族地区相比较于普通地区,其司法裁判具有自身的一些特点与难点,适用司法调解更能实现定纷止争、促进民族团结与民族地区稳定的作用。但是,在实践中,因为部分有关调解的制度的设计存在缺陷,以及缺乏一些制度对调解中的有关措施进行规范,使得部分民族地区法院在司法调解的工作中存在一些问题,不利于民族地区纠纷的解决及民族稳定与团结。民族地区的稳定与发展事关我们整个社会的和谐发展,因此,针对民族地区司法调解的特点及其存在的问题,制定、完善司法调解相关制度十分必要。
一、民族地区司法调解的正当性
1.司法调解的正当性原理
司法调解要求程序公正与有利于纠纷实质意义的妥善解决。诉讼调解中程序公正要求法官进行调解,首先要询问当事人的意愿,在当事人自愿的原则上调解,不得强制调解;在调解过程中,对于调解的方案及内容,当事人可以充分地自由地表达自己的意愿;[②]当事人之间通过沟通协商达成调解协议,是对纠纷的收益、风险及双方间的关系充分衡量后的的真实意愿的表达,相对于法院仅仅依照法律法规的规定进行权利义务的判定,其更有利于实现纠纷实质意义上的解决。
司法调解注重体现当事人的自愿及追求纠纷解决的效率。司法调解使得纠纷解决过程中,不用严格遵照诉讼程序,开庭、举证、质证、辩论、鉴定、勘验等程序都可以简化处理,也无需对当事人诉讼的权利义务关系做出是非明确的判断[③]。双方当事人达成调解协议的,法院也不用再二审、再审与重审,可以减少司法资源的投入。对于当事人来说,其也可以节约诉讼费用与解决纠纷的时间,并有助于保持双方间的商业交往关系或者友好亲邻关系。对法院和当事人来说,都是一种较有效率地解决纠纷的方式。
2. 民族地区审判工作的特点与难点
第一、个人纠纷容易上升为群体性的矛盾。我国少数民族分布具有“大杂居、小聚居”的特点,一个区域可能多个少数民族聚居。以广西为例,广西是全国五个少数民族自治区中少数民族类别和人口最多的,其境内居住着壮、汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等12个世居少数民族,是全国最大的瑶族、仫佬族、毛南族和京族的聚居区,且各少数民族都拥有各自源远流长的历史和各民族独具特色的风俗习惯。[④]另外,民族地区多保留着浓厚的“家支”文化传统[⑤],民族内部纠纷容易以宗族群体形态出现。因此,在民族地区,两个个人间的矛盾容易上升为两个民族或两个宗族间的矛盾,使得民族间的纠纷相当棘手与复杂,如果没有处理好,容易引发族群间的争吵甚至打斗,不利于民族间的团结以及社会的稳定。
第二、民族地区的纠纷涉及宗教问题与民族问题。一旦当事人对判决结果不满意,有时还会将简单的民事个体纠纷上升到民族间的矛盾或对民族进行歧视及宗教问题的角度,而宗教问题与民族问题在社会管理中极具敏感性,一旦处理不好,将严重影响社会的和谐稳定。因此,民族地区的诉讼案件审判比普通民事案件更难更复杂,法院既要维护当事人的合法权益,又要防止民族地区的普通纠纷转化成民族问题与宗教问题,严重影响社会的稳定。             
第三,民族地区的风俗习惯、村民规约与国家制定法不一致时裁判适用依据难以确定。法院在处理民族地区的纠纷时,可能遇到国家制定法与民族地区风俗习惯不一致的情形,如果依照国家制定法裁判,当事人可能会以为应适用风俗习惯而认为审判不公平,对裁判不服;如果法官直接依照民族地区风俗习惯裁判又存在违法裁判的不妥。
3、民族地区司法调解的意义
司法调解具有其自身的特点与作用,其既不同于传统调解在纠纷解决中的作用,也不同于诉讼在解决纠纷中的作用。正如李祖军教授所说:“司法调解制度在纠纷解决上更具实质意义的妥善解决,还有其在法规范通过当事人意思自治生成的功能,使得他不同于传统的调解制度,使得它不同于诉讼制度,由此满足了当事人不同的价值需求以及在此基础上形成了其取得正当性的策略。”[⑥]法院的裁判刚性化较强,其非黑即白的裁判结果不能使得双方当事人都接受,而使得纠纷长期持续进行。另外,民族地区的人们因为血缘关系或者地域关系,一般都是熟人社会,彼此间关系密切,在传统观念的影响下,诉讼容易破坏双方间的和谐关系,使得双方当事人间的关系不能友好如初。司法调解作为调解方式之一,其在价值取向上一致。但司法调解与其他调解方式相比,有着自身的特点:第一:其是在国家审判机关的主持下进行;第二,其结果具有法律效力。这些特点使得司法调解更具权威、更容易得到当事人的认可。因此,在法理上,调解具有正当性。在实践中,司法调解有利于破解民族地区法院审判工作中的难点,双方当事人在法官的主持下沟通协商,能够最大程度的消除彼此之间的矛盾和纠纷,在保障双方当事人友好关系的基础上实现纠纷实质意义上的解决。
二、民族地区司法调解的特点
1.民族权威人士参与调解
我国民族地区纠纷的解决的传统方式就是依靠族内德高望重的成员依照本民族的风俗习惯评判。如彝族地区的“德古”是彝族组织中重要的自然领袖,依能力调处彝族家支内部或家支与家支间的纠纷。[⑦]民族地区熟悉民族风俗习惯的权威人士,既在当地有一定的权威,又熟悉当地的民族风俗,法院邀请其加入调解,有利于帮助调解各方更好的沟通交流以达成调解协议,保证调解的公正与效率,同时使得当事人对调解协议信服而遵照执行。在实践中,云南省西部的腾冲县法院派出法庭独具特色的“乡土调解法”,其方法之一就是邀请熟悉乡土民情、边情的民间权威人士参与调解,成本低、效率高,创造了高达80%以上的调解率。[⑧]
2.民族习俗、村规民约适用于调解
在民族地区特别是偏远地区,许多人对国家制定法是不了解的,通常他们对于纠纷的结果是按照本地区的风俗习惯、村规民约来预测的,比如广西金秀大瑶山的村民对石牌和村规民约的依赖,瑶族的石牌组织尽管在一些村屯中已经名存实亡,但新石牌在瑶族社会中仍然有着重要的影响。[⑨]人民法院将少数民族当地的民族风俗习惯或村规民约作为调解的依据之一,这是灵活处理少数民族地区纠纷法律事务、尊重少数民族地区风俗习惯与民族地区文化的需要,是民族地区的人民对于调解结果的信服、对于法院司法权威的尊重以及调解协议的执行的有力保障。
3.调解结案率高
据统计,海原县人民法院及其派出法庭海城镇法庭2006年至2008年诉讼调解案件为106、124、170件,调解率为56.99%、54.15%、60.71%,基本达到六成调解率,有效以调解方式解决民事案件,取得定纷止争的和谐结果。[⑩]2007年至2012年上半年,凉山州两级法院共受理各类民商事案件59819件,结案57845件,其中调解结案45265件,年均调解率达79.49%。2012年上半年,全州法院民商事案件调解率为86.6%。全州17个基层法院调解率均在80%以上,其中木里县法院调解率为100%,部分县法院调解率在90%以上。[⑪]
 
 





 

在审结案件中  





 
 
 
    2009 1053   1053   807   76.64%    
2010   1122   1122   872   77.72%    
2011 1163 1148 901 78.48%  
2012 1212 1198 948 81.16%  
云南省广南县人民法院2009—2012年民商事案件统计情况表(来源:云南省广南县人民法网)
三、民族地区司法调解中存在的问题
1.强制调解
深受诉讼和信访重压的中国法官,在国家维稳思想、促进少数民族团结与稳定思想的贯彻中,在调解优先、调判结合的方针指导下放下了手中的法槌,通过苦口婆心的调解来解决当事人的纠纷。如今,如同上述列表中的调撤率成为法官业务能力考核的指标之一,错案追究制[⑫]也使审判法官的错案率与职位升降、工资待遇相关,使得法官在判决时承受相当大的压力。因为调解一般不会产生错案的风险,相对判决而言,其不稳定风险也更少。正如张卫平教授所指出的:我们不能说现在民事诉讼中的调解都是在违背当事人意愿的情形下达成的,但十分清楚和不可否认的是,在目前这样的司法环境中,强制调解的情形必然会高频率发生,强制调解难以避免。尤其是在强化诉讼调解具有了政治意义时,其他的限制都会形同虚设。再加上我们已经给定的其他制度(如法官责任追究制),强制调解就是一种“高度盖然性”的结果。[⑬]在实践中就产生当事人不愿意调解,法官以拖延审判为手段强制调解,或者通过极力劝说的方式要求当事人接受调解,这种情况下的调解是违背自愿原则及不符合效率原则的。民族地区特殊的一些的情况固然比较需要司法调解,但调解的正当性是来源于自由与效率,久调不判的强制调解是不具有正当性的。
2.过度调解
一些在调解方面走在前列的基层法院几乎是以5%以上甚至10%的幅度在提高调解结案率,调解结案率已超过60%,个别法院已超过70%。[⑭]有些法院的调解结案率超过审判结案率,有的法院甚至出现了零判决。[⑮]昭觉县法院建立“特邀人民调解员调解为第一道防线,立案调解为第二道防线,诉讼调解为第三道防线”的防线体系。[⑯]客观地说,不可否认,调解是解决纠纷的一种重要的方式,特别是在民族地区,但是过度地通过调解解决纠纷是不利于我国法制社会的建设的。徐国栋教授认为:“调解的本质特征即在于当事人部分地放弃自己的合法权利,这种解决方式违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质,调解结果虽然使争议解决,但付出的代价却是牺牲当事人的合法权利,这违背了法制的一般要求。”[⑰]过度调解是不利于当事人权益,特别是原告权利的保护的。另外,调解结案率高于审判结案率也会导致法律的虚化。少数民族地区人民本来相对来说法律意识及法律水平就相对较低,调解是不需要严格按照法律法规确定当事人的权利义务,调解使得民族地区的人民不了解自己法定的权利与义务,同时也导致法官忽视提高自身审判案件的业务素质能力。
3.缺乏规范的民族权威人士参与调解制度
在民族地区的司法调解中,人民法院针对案件的特点会邀请一些当地的族长、村长或其他社会上较有威信并熟悉当地民族风俗习惯的权威人士参与司法调解。可是,大部分地区基本上都缺乏一个充分完善的制度来明确规定权威人士参与司法调解的选择标准、参与程序、责任承担及报酬支付等。这使得民族权威人士参与在程序上不够严谨,不利于调解结果的公正性。没有规范的制度,也不利于民族权威人士参与调解的普遍适用。
4.民族习俗的采信无统一标准
在民族地区的司法调解中,当民族地区的风俗习惯与国家制定法不一致时,法院可采用民族地区的风俗习惯。可是,法院却没有一个统一的民族地区风俗习惯采信标准。[⑱]民族地区少数民族大杂居、小聚居,不同民族、不同地域的习惯具有差异性,在相同的民族地区的当事人发生纠纷时,无明确的统一的标准判断某风俗习惯在当地是否具有普遍适用性;另外,在不同民族、不同地域的双方当事人发生纠纷时,无明确统一的标准判定应该采用哪个民族、哪个地区的风俗习惯。民族地区没有规范的民族习惯采信机制,当当事人之间也无约定时,使得法官、特别是非本地民族地区的法官在纠纷处理中不能确定双方当事人相应的权利义务及责任,当事人之的纠纷很难得到公正合理的解决。
四、完善民族地区司法调解的对策
1.辩证认识司法调解的作用
首先,法院法官应加强司法调解的辩证认识。客观地说,诉讼调解确实具有独到的优势和魅力,对于案件纠纷的和谐解决乃至于和谐社会的构建都具有举足轻重的意义。但是,调解的有效,是在制度设定的原则及方法上,违背了法定的自愿原则及调判结合的方法的调解,失去了制度的保障、在操作上是失范的,其就不能起到正确的作用。另外,有时在实现司法公正方面,调解并不比裁判有优势。法院调解的非规则性与非程序性对于纠纷的公平解决不利。法院调解的程序和内容都没有严格的要求,双方的和解协议不是严格依照法律规范而产生,而它更多的是来自于当事人谈判所确定的结果。同时一个法治社会应当遵从的是规则之制,不断地违反或偏离规则所约束的范围,将给社会埋下无穷的隐患,影响社会的和谐,无法实现司法公正。[⑲]并且如果当事人反悔或者调解中当事人始终不能达成协议的,调解在效率方面也不比裁判有优势。
2.修正、完善司法调解相关制度
除了法官坚持正确的调解思想外,国家还应修正与完善与调解相关的制度,为法官在正确适用调解提供制度上的保障。民族地区法院强制调解及过度调解的原因,一方面确实是因为民族地区的纠纷复杂且敏感,适用调解社会效果更好。另一方面却是为了因为制度的不合理,使得法官们追求效率以获得奖励、追求安全以规避惩罚、以及追求调解结案率以完成任务。法官中有经验型和知识型的区分,经验型法官更擅长和喜欢调解,知识型的法官则更擅长和喜欢判决结案。[⑳]一个特定的案件最终是采取判决还是调解来解决,理应取决于法官对案件的把握和他对判决及调解这两种技术的娴熟程度。法官们结合自身情况以及具体案件情况,根据比较优势,经验型法官和知识型法官各自发挥自身的比较优势,才是最理想、最有效率的结果。[21]但是,由于法院设置了调解率的指标及或者与调解结案率相应的奖励、惩罚制度,使采用裁判方式结案的法官面临业务考核不合格的压力,只能硬着头皮强制调解,难免出现强制调解与过度调解。因此,必须要对法院设置的调解率指标及错案追究的制度进行合理改革,只有为法官提供制度上的保障,法官才能在充分考虑案件具体情况的基础上做出相对应的正确的判断。
3.充分行使法律赋予民族自治地方的立法变通权
我国《宪法》、《立法法》和《中华人民共和国民族区域自治法》等法律都赋予了民族自治地方可以根据本地方本民族的实际情况变通补充法律法规的权利。[22]《宪法》第四条第三款规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。”《宪法》第一百一十六条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。”《中华人民共和国立法法》第六十六条第二款规定:“可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定做出变通规定,但不得违背法律和行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定”。《民族区域自治法》第二十条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或停止执行”。
民族自治地方应利用法律赋予的权利,将国家制定法的基本原则与民族地方普遍适用的民族风俗习惯和村规民约结合,将习惯法通过自治条例和单行条例转化为制定法,制定适合本民族地区的法律规定,为民族地区纠纷的司法调解提供法律依据,有利于民族地区纠纷的统一解决,对民族地区法治社会和和谐社会的建设都有重大意义。
4.制定民族地区民族风俗习惯采信制度
第一,收集、识别民族风俗习惯,并编纂成册,为司法调解提供参考。司法调解中经常适用民族风俗习惯作为调解纠纷的依据,但是存在的问题是民族风俗习惯是一个约定成俗的习惯,并没有书面的记载,一般情况下,对于熟悉当地风俗习惯的法官,可以直接引用民族风俗习惯作为调解依据,但是对于存在争议的民族风俗习惯,或者不了解当地风俗习惯的年轻法官,就存在如何确定应适用风俗习惯的问题。[23]少数民族大杂居、小聚居,不同民族的风俗习惯不同,甚至在同一民族内,因为地域的不同,民族风俗习惯也不同。相关部门应加强民族地区风俗习惯的收集与考察,编纂一部包罗民族地区内普遍适用的风俗习惯的书籍,为司法调解适用民族风俗习惯提供参考的标准。
第二,制定民族风俗习惯的采信原则或标准。民族地区风俗习惯众多,不可能通过一本书将其全部记录下来,需要靠人们慢慢的积累、不断的完善。另外,民族风俗习惯也不是永恒的。随着时间的推移,风俗习惯会随着民族地区经济文化的发展、民族地区的人们意识的变化而变化,已存在的风俗习惯会消失、新的风俗习惯会产生,人们不可能将其穷尽的记录下来。民族风俗习惯采信原则及采信标准是一种指导思想、准则及方法,其在一定时间内其是稳定的,不会有本质的改变。因此,要保证民族风俗习惯的采信统一,还应制定民族风俗习惯的采信原则或标准。
5.建立健全民族权威人士参与调解机制
民族地区法院邀请民族地区熟悉民族风俗习惯的权威人士参与调解,对于具体操作的程序、方法及参与各方的权利义务及责任都没有制定相应的制度,这使得民族权威人士参与调解不够规范及透明,不利于调解结果的公平与民众对调解结果的信服。民族地区应尽快制定民族权威人士参与司法调解制度条例,确定权威人士选拔的标准、参与的程序、相应的权利义务。另外,要加强对民族权威人士的培训,使得其对司法调解有明确及正确的认识、增强其调解的能力。要建立责任追究制度,对于在司法调解中有索取、收受财物或者牟取其他不正当利益的、偏袒一方当事人等行为的人应予以解除并要求其承担相关责任。邀请民族权威人士参与司法调解是一个有成效、有创意的调解方法,但应以健全的具体操作制度及监督约束制度来保证其有效实施,只有在程序合法、操作的规范的前提下才能保证其发挥相应的作用。
民族地区司法调解工作是我国民事司法调解工作的重要组成部分,其既具有民族地区司法调解的特殊性,也具有我国民事司法调解的一般性,希望本文对民族地区司法调解工作的探讨能对我国民事司法调解制度的发展和完善起到有益补充作用。
 


*刘玲,女,西南交通大学法学硕士。
[①]肖扬;《充分发挥司法调解在构建和谐社会中的积极作用》,载《求是》,2006年第19期。
[②]李祖军:《调节制度论:冲突解决的和谐之路》,法律出版社,2010年9月。
[③]唐延明:《谨防诉讼调解过度化》,载《行政与法》,2012年5月。
[④]罗成均:《司法审判视野下化解民族区域社会矛盾的思考》,宜州市法院网,2012-08-24。
[⑤]张邦铺:《少数民族地区民事调解工作的困境与破解——以四川彝族地区为例》,载《重庆三峡学院学报》,2012年第1期。
[⑥]李祖军:《调节制度论:冲突解决的和谐之路》,法律出版社,2010年9月。
[⑦]蒋鸣湄:《民族法学研究新境界———少数民族与民族地区纠纷解决机制研究评述及展望》,载《甘 肃 政 法 学 院 学报》,2011年11月。
[⑧]储皖中:腾冲“乡土调解法”成本低效率高 派出法庭调解率达八成,法制日报,2007年04月26。
[⑨]周世中,刘琳:《秀瑶族自治县金秀镇六段村石牌调查》,载《经济与社会发展》,2006年9月。
[⑩]周鹏龙:《法调解实务调研报告》,法律图书馆论文资料库,2010年3月10日。
[⑪]聂敏宁、胡宇等:司法为民的凉山实践,凉山新闻网,2013-01-13。
[⑫]有些法院规定,承办一定数量的错案通报批评,在一定时间内剥夺评选先进、晋升晋级的资格;扣发当月当季度奖金、取消年终奖金;两年内不得晋升,甚至停职待岗,在此期间不发津贴。还有法院甚至规定一票否决制,发生错案撤销审判长资格。
[⑬]张卫平:《诉讼调解:时下态势的分析与思考》,载《法学》,2007,(05)。
[⑭]张卫平:《诉讼调解:时下态势的分析与思考》,载《法学》,2007,(05)。
[⑮]薛华勇:《诉讼调解、司法公正与社会和谐》,载《云南行政学院学报》,2008,(05)。

[⑯]聂敏宁、胡宇等:司法为民的凉山实践,凉山新闻网,2013-01-13。

[⑰]李浩:《民事审判中的调审分离》,载《法学研究》,1996,(04)。
[⑱]柳成功;对民族地区司法调解工作的几点思考, 广西法院网,2012-04-10。
[⑲]周凯霞:《论法院“调解热”的成因、影响及对策》,华东政法大学硕士论文。
[⑳]强世功:《法制与治理》,中国政法大学出版社,2003。
[21]唐延明:《谨防诉讼调解过度化》,载《行政与法》,2012(02)。
[22]粟丹:《论民族自治地方立法权在我国立法体制中的地位》,载《贵州民族研究》,2006年第1期。
[23]柳成功:对民族地区司法调解工作的几点思考, 广西法院网,2012-04-10。
Tags:
责任编辑:admin
】 【打印繁体】 【投稿】 【收藏】 【推荐】 【举报】 【评论】 【关闭】 【返回顶部
网友关注排行
法学
专题
热点
动态